نقدی بر درج مجازات‌های انتظامی اعضای نظام مهندسی در آیین نامه اجرایی

بر دادنامه شماره 508 مورخ 8/7/86 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ناظر بر پذیرش درج مجازات‌های انتظامی اعضای سازمان نظام مهندسی ساختمان در آیین نامه اجرایی نقدی وجود دارد که در نوشته زیر به آن اشاره می‌شود.

 

1- واکاوی بایسته های قانونی نشان از این دارد که قانونگذار در بند 14 از اصل سوم قانون اساسی یکی از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران را تامین حقوق همه جانبه افراد از زن ومرد وایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون تبیین وتعیین کرده است و افزون بر آن همین قاعده را در اصول 19 و20موردتاکیدقرارداده است.ازسوی دیگراصل85قانون اساسی اعلام میدارد که “سمت نمايندگي قائم به شخص است و قابل واگذاري به ديگري نيست. مجلس نمي تواند اختيار قانون گذاري را به شخص يا هياتي واگذار كند, ولي در موارد ضروري مي تواند اختيار وضع بعضي از قوانين را با رعايت اصل هفتاد و دوم به كميسيون هاي داخلي خود تفويض كند, در اين صورت اين قوانين در مدتي كه مجلس تعيين مي نمايد به صورت آزمايشي اجراء مي شود و تصويب نهائي آنها با مجلس خواهد بود. همچنين مجلس شوراي اسلامي مي تواند تصويب دائمي اساسنامه سازمان ها, شركت ها, موسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل هفتاد و دوم به كميسيون هاي ذيربط واگذار كند و يا اجازه تصويب آنها به دولت بدهد.
در اين صورت مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نود و ششم با شوراي نگهبان است. علاوه بر اين مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ براي اجراء به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد”. با عنایت به توضیحات داده شده بسهولت میتوان این نتیجه قاطع را بدست آورد که

1-1- نه تنها مجلس شورای اسلامی نمیتواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند بلکه تمامی آحاد ملت در برابر قانون مساوی بوده وامنیت قضایی عادلانه برای همه بطور یکسان برقرار است.

1-2- اعتبار مصوبات کمیسیونهای مجلس بمیزان اعتبار مصوبات خود مجلس میباشد.

2- قانون گذار در ماده 22 لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب 5/12/1333 اینگونه بیان داشته است که “كانون وكلا با رعايت مقررات اين قانون آيين‌نامه‌هاي مربوط به امور كانون از قبيل انتخابات و طرز رسيدگي به تخلفات و نوع تخلفات و ‌مجازات آنها و ترفيع و كارآموزي و پروانه وكالت را در مدت دو ماه از تاريخ تصويب اين قانون تنظيم مي‌نمايد و پس از تصويب وزير دادگستري به موقع‌اجراء گذاشته مي‌شود”. متعاقب آن، آیین نامه لایحه قانونی در 89 ماده تهیه شد ودر تاریخ آذر 1334 بتصویب وزیر دادگستری وقت رسید و در روزنامه رسمی شماره 3166 مورخ 28/9/1334 چاپ ومنتشر شد. در ماده 76 آیین نامه یاد شده در خصوص مجازاتهای انتظامی وکلا اینگونه بیان شده است ”مجازات­هاي انتظامي عبارتست از:

1-اخطار كتبي.

2-توبيخ با درج در پرونده.

3 -توبيخ يا درج در روزنامه رسمي و مجله كانون.

4-تنزل درجه.

5-ممنوعيت از سه ماه تا سه سال.

6-محروميت دائم از شغل وكالت.

3- ازآنجاییکه تعیین مجازاتهای انتظامی فقط وفقط در صلاحیت واختیار انحصاری قوه مقننه بود وقابل واگذاری به شخص یا هیئتی نبود لذا از آیین نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلا شکایتی تقدیم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شد. شاکی در بخشی از شکواییه خود در خصوص ماده 76 آیین نامه اینگونه استدلال کرده است”ماده 76 آييننامه موصوف که طي آن ميتوان به حکم دادگاه انتظامي کانون وکلا ممنوعيت از 3 ماه تا 3 سال يا محروميت دائم از شغل وکالت صادر کرد نوعي کار قضايي است زيرا محروم کردن فرد از حقوق اجتماعي و غيره فقط در صلاحيت مرجع صالح قضائي است لذا اين ماده از حوزه آييننامه نويسي خارج شده بندهاي 5 و 6 ماده 76 آييننامه خلاف قانون اساسي و قانون عادي و خلاف شرع هم ميباشد”. هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری در رسیدگی به آن درخواست طی دادنامه شماره 66 مورخ 27/2/83 ماده 76 آیین نامه استنادی را با استدلال زیر باطل اعلام کرد”باعنایت به اینکه اذن مقنن درخصوص تهیه و تصویب آیین‌نامه اجرائی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری به وزیر
دادگستری متضمن وضع قاعده آمره مشعر بر تعیین مجازات محرومیت موقت یا دائم از شغل وکالت و یا اعلام بی‌اعتباری اسناد مندرج در تبصره ماده 67 آیین‌نامه فوق‌الذکر در دادگاهها و سایر مراجع رسمی نمی‌باشد. بنابراین بندهای 5 و 6 و همچنین تبصره ماده 76 مزبور را خارج از حدود اختیارات قوه مجریه تشخیص داده و ابطال می‌گردد.”
4- قانونگذار ایران در تاریخ 22/12/74 قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان را در 42 ماده تصویب وابلاغ کرد ودر ماده 17 آن اینگونه اشعار داشت”هر سازمان استان داراي يك شوراي انتظامي متشكل از يك نفر حقوقدان به معرفي رئيس دادگستري استان و دو تا چهار نفر مهندس خوشنام كه به معرفي هيأت مديره و با حكم شوراي مركزي سازمان نظام مهندسان ساختمان براي مدت 3 سال منصوب ميشوند خواهد بود و انتخاب مجدد آنان بلامانع است. رسيدگي بدوي به شكايات اشخاص حقيقي و حقوقي در خصوص تخلفات حرفهاي و انضباطي و انتظامي مهندسان و كاردانهاي فني به عهده شوراي ياد شده است. چگونگي رسيدگي به تخلفات و طرز تعقيب و تعيين مجازاتهاي انضباطي و موارد قابل تجديدنظر در شوراي انتظامي نظام مهندسي در آئين نامه اجرايي تعيين ميشود.”متعاقب آن آیین نامه اجرایی قانون یاد شده در 123 ماده در تاریخ 17/11/75 تصویب وابلاغ شد. ماده 90 آن آیین نامه ناظر بر مجازاتهای انتظامی بشرح زیر میباشد”مجازاتهاي انتظامي به قرار زير است:

درجه 1ـ اخطار كتبي با درج در پرونده عضويت در نظام مهندس استان.

درجه 2ـ توبيخ كتبي با درج در پرونده عضويت در نظام مهندس استان.

درجه 3ـ محروميت موقت از استفاده از پروانه اشتغال به مدت سه ماه تا يكسال و ضبط پروانه اشتغال به مدت محروميت.

درجه 4ـ محروميت موقت از استفاده از پروانه اشتغال به مدت يكسال تا سه سال و ضبط پروانه اشتغال به مدت محروميت.

درجه 5 ـ محروميت موقت از استفاده از پروانه اشتغال به مدت سه سال تا پنجسال و ضبط پروانه اشتغال به مدت محروميت. درجه 6 ـ محروميت دايم از عضويت نظام مهندسي استانها و ابطال پروانه اشتغال.

5- ازآنجاییکه مجازاتهای انتظامی درجه سوم لغایت ششم ماده 90 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان مصوب 17/11/75 مغایر صریح اصل 85 قانون اساسی بود لذا ابطال آن از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری درخواست شد. استدلال بکار گرفته شده برای درخواست یاد شده بشرح زیر میباشد:

قانونگذار در ماده 17 قانون نظام مهندسي و کنترل ساختمان مصوب 22/12/1374 مرجع رسيدگي به تخلفات حرفه‎اي انضباطي و انتظامي مهندسان و کاردانهاي فني را شوراي انتظامي نظام مهندسي ساختمان استان تعيين کرده است وليکن در قسمت اخير آن ماده چگونگي رسيدگي به تخلفات و طرز تعقيب و تعيين مجازاتهاي انضباطي و موارد قابل تجديدنظر در شوراي انتظامي نظام مهندسي به آيين‎نامه اجرائي محول شده است. بر همين اساس هيأت وزيران در مصوبه 17/11/1375 خود طي مواد 90 لغايت 101 آيين‎نامه اجرائي مبادرت به وضع مقرراتي کرده است که نمي‎تواند از مصاديق ضوابط اجرايي کردن قانون باشد بلکه جنبه تقنيني يافته و نوعي وضع قانون مي‎باشد. زيرا در ماده 90 مجازاتهاي انتظامي را تعيين کرده است و در ماده 91 تخلفات انضباطي و حرفه‎اي و انطباق آنها با مجازات انتظامي را بيان نموده است و در ماده 92 تشخيص اهميت تخلف و انطباق آن با هر يک از مجازاتهاي مقرر در بندهاي ماده 90 را به شوراي انتظامي استان محول ساخته است. پيرو اين اقدام در طي مواد 94 لغايت 101 مرجع تجديدنظر و چگونگي سازمان و اقدام آن را بيان داشته است. همانگونه که اشاره شد اگر به منطوق و مفهوم مواد مذکور دقت شود احراز مي‎گردد که قوه مجريه در خصوص تعيين تخلفات انضباطي و ضرورت تعقيب انتظامي متخلفين دخالت کرده و به عبارت ديگر مبادرت به وضع قاعده آمره در خصوص موارد گفته شده کرده در حالي که اختيار چنين امري را نداشته و حسب ملاک بند 15 نظريه مرحله اول شوراي نگهبان تحت شماره 2005/21/80 مورخ 29/5/1380 مبني بر اينکه «تخلفات و جرايم بايستي در قانون تعيين شود.» اعطاء اختيار تعيين تخلفات انضباطي و ضرورت تعقيقب آيين‎نامه اجرائي مغاير اصل 85 قانون اساسي مي‎باشد به علاوه که هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در دادنامه شماره 66 مربوط به کلاسه 81/321 صراحتاً اعلام داشته است که «وضع قاعده آمره در خصوص تعيين تخلفات انضباطي و ضرورت تعقيب انتظامي متخلفين اختصاص به مقنن دارد.عليهذا با عنايت به توضيحات تقديمي، مواد 90 لغايت 101 آيين‎نامه اجرائي قانون نظام مهندسي و کنترل ساختمان مغاير قانون اساسي و خارج از حدود اختيارات قوه مجريه بوده اقتضاي ابطال را دارد. هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره508 مورخ 8/6/86 درخواست مذکور را با استدلال زیر رد میکند:

“قانونگذار به شرح قسمت اخير ماده 17 قانون مقرر داشته است که «… چگونگي رسيدگي به تخلفات و طرز تعيقب و تعيين مجازاتهاي انضباطي و موارد قابل تجديدنظر در شوراي انتظامي نظام مهندسي در آيين‎نامه اجرائي تعيين مي‎شود.» نظر به اينکه مقررات ماده90 تا 101 در باب تبيين انواع تخلفات و شيوه رسيدگي و تعيين مجازات متخلفين از مقررات فوق‎الذکر متکي به اذن صريح قانونگذار است، بنابراين مغايرتي با قانون ندارد و خارج از حدود اختيارات در وضع مقررات دولتي نمي‎باشد”.

نتیجه گیری

قانونگذار ایران در دو مقطع زمانی در دو قانون مختلف که یکی مربوط به حرفه وکالت میباشد ودیگری ناظر به حرفه مهندسی ساختمان است، در خصوص تعیین مجازاتهای انتظامی حرفه مندان هریک از دو صنف گفته شده، تصمیم براین میگیرد که تعیین مجازاتهای یاد شده را به قوه مجریه واگذار کند. در جهت تقریب بذهن یکبار دیگر هردو قانون مورد استناد در کنار هم بترتیب زیر درج میشود.

الف- ماده 22 لایحه قانونی استقلال کانون وکلا مصوب 5/12/1333″ كانون وكلا با رعايت مقررات اين قانون آيين‌نامه‌هاي مربوط به امور كانون از قبيل انتخابات و طرز رسيدگي به تخلفات و نوع تخلفات و ‌مجازات آنها و ترفيع و كارآموزي و پروانه وكالت را در مدت دو ماه از تاريخ تصويب اين قانون تنظيم مي‌نمايد و پس از تصويب وزير دادگستري به موقع‌اجراء گذاشته مي‌شود”.

ب- ماده 17 قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان مصوب 22/12/74″هر سازمان استان داراي يك شوراي انتظامي متشكل از يك نفر حقوقدان به معرفي رئيس دادگستري استان و دو تا چهار نفر مهندس خوشنام پاسخ به شکایت از كه به معرفي هيأت مديره و با حكم شوراي مركزي سازمان نظام مهندسان ساختمان براي مدت 3 سال منصوب ميشوند خواهد بود و انتخاب مجدد آنان بلامانع است. رسيدگي بدوي به شكايات اشخاص حقيقي و حقوقي در خصوص تخلفات حرفهاي و انضباطي و انتظامي مهندسان و كاردانهاي فني به عهده شوراي ياد شده است. چگونگي رسيدگي به تخلفات و طرز تعقيب و تعيين مجازاتهاي انضباطي و موارد قابل تجديدنظر در شوراي انتظامي نظام مهندسي در آئين نامه اجرايي تعيين ميشود.

همانگونه که ملاحظه میشود قانونگذار ایران در هردو سند قانونی اختیار تعیین مجازاتهای انضباطی را به قوه مجریه واگذار کرده است با این توضیح که در سند نخست اختیار یاد شده به وزیر دادگستری وقت تفویض گردیده است ودر سند دوم به هیئت وزیران، مع الوصف استدلال هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری درپاسخ بشکایت از دو اقدام مذکور قابل توجه و محل تامل است، در این بخش از نوشتار در وهله نخست استدلال هیئت عمومی محترم در خصوص شکایتهای یاد شده در کنار هم گذارده شده ومورد امعان نظر قرار میگیرد:

ج- استدلال در مورد پذیرش شکایت از ماده 76 آیین نامه لایح قانونی استقلال کانون وکلا “باعنایت به اینکه اذن مقنن درخصوص تهیه و تصویب آیین‌نامه اجرائی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری به وزیر دادگستری متضمن وضع قاعده آمره مشعر بر تعیین مجازات محرومیت موقت یا دائم از شغل وکالت و یا اعلام بی‌اعتباری اسناد مندرج در تبصره ماده 67 آیین‌نامه فوق‌الذکر در دادگاهها و سایر مراجع رسمی نمی‌باشد. بنابراین بندهای 5 و 6 و همچنین تبصره ماده76 مزبور را خارج از حدود اختیارات قوه مجریه تشخیص داده و ابطال می‌گردد.”

د- استدلال در مورد رد شکایت از ماده 90 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان “قانونگذار به شرح قسمت اخير ماده 17 قانون مقرر داشته است که «… چگونگي رسيدگي به تخلفات و طرز تعيقب و تعيين مجازاتهاي انضباطي و موارد قابل تجديدنظر در شوراي انتظامي نظام مهندسي در آيين‎نامه اجرائي تعيين مي‎شود.» نظر به اينکه مقررات ماده90 تا 101 در باب تبيين انواع تخلفات و شيوه رسيدگي و تعيين مجازات متخلفين از مقررات فوق‎الذکر متکي به اذن صريح قانونگذار است، بنابراين مغايرتي با قانون ندارد و خارج از حدود اختيارات در وضع مقررات دولتي نمي‎باشد”.

مقایسه ماده 22 لایحه قانونی استقلال کانون وکلا با ماده 17 قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان بروشنی حکایت از این دارد که قانونگذار در هردو سند قانونی، اختیار تعیین مجازاتهای انتظامی را به قوه مجریه تفویض کرده است در حالیکه باستناد صریح اصل 85 قانون اساسی نهاد یاد شده اختیار چنین تفویضی را نداشته است و شورای نگهبان محترم نیز در نظریه قانونی شماره 2005/21/80 مورخ 29/5/1380خود صراحتا اعلام داشته است که «تخلفات و جرايم بايستي در قانون تعيين شود.» وهیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری نیز در دادنامه شماره 66مورخ 27/2/83 نیز بدرستی آنرا تایید کرد و بندهای 5و6 ماده 76 آیین نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلا را ابطال اعلام کرد اما همین مرجع با استدلالی دقیقا نقطه مقابل استدلال قبلی خود در دادنامه شماره 508 مورخ 8/7/86 تعیین مجازاتهای انتظامی در آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان را مغایر قانون نمیداند، چرا که معتقد است که قانونگذار چنین اذنی را به قوه مجریه داده است. این استدلال بنا بدلایل زیر نادرست بوده وغیر موجه میباشد.

اولا- مغایر صریح اصل 85 قانون اساسی است، بدلیل آنکه براساس این اصل، مجلس نمیتواند اختیار قانونگذاری را بشخص یا هیئتی واگذار کند. در هردو حالت چنین واگذاری صورت گرفته است، اگر تفویض اختیاریاد شده خلاف قانون است که برای هردو حالت باید اعمال شود وهیچ منطقی نمیپذیرد که در حد فاصل زمانی حدود سه سال وپنج ماه معنای اصل مذکور منقلب شده و واگذاری مورد نظر مجاز شناخته شده باشدو اگر خلاف قانون نیست پس در دادنامه نخست به چه دلیل موردپذیرش قرار نگرفته است؟با عنایت به نص صریح ماده 1 قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مبنی براینکه نهاد یاد شده باید مصوبات قوه مجریه را در چهارچوب قوانین لحاظ کند، منطقی ومعقول نیست که در خصوص موضوع با ماهیت واحد دو رای کاملا متضاد صادر شود.

ثانیا- برخلاف نظریه قانونی شورای نگهبان میباشد.

ثالثا- با عنایت به مغایرت دو دادنامه 66 مورخ 27/2/83 و 508 مورخ 8/7/86 که ماهیتا هردو ناظر به یک موضوع وبا یک مبنا میباشند، آشکارا بند14 از اصل 3 واصول 19 و20 قانون اساسی در خصوص حرفه مندان مهندسی ساختمان نقض شده و تساوی حقوق وامنیت قضایی مورد نظر قانونگذارنادیده گرفته شده است و تنها راه برون رفت از این اشکال اساسی که قابل اغماض نبوده ونمیباشد، اعمال ماده 91 قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/3/92 است.