ماده صد قانون شهرداري، تنها ابزار موجود در تحقق مقررات ملي ساختمان

با نگاهی بر نكات موجود در مباحث مقررات ملي ساختمان در مي يابيم كه واضحترين و مشخص ترين قانون موجود كه متضمّن تحقق مباحث مذكور است، قانون ماده صد شهرداري و تباصر آن می باشد .اما اين قانون عمدتاً مصداق تخلف از اصول شهرسازي، بهداشتي و فني است و به لحاظ عرفی و عملی تعابير فني آن به ساير مقررات ملي تعميم پيدا نكرده است. لذا اين مقاله ضرورت تدوين قوانيني جهت ضمانت اجرايي مباحث مقررات ملي ساختمان را يادآور مي شود.

متأسفانه قانون ماده صد شهرداري با توجه به شرايط فعلي ساخت و ساز و رشد جمعيت، بازدارندگي لازم را درمباحث شهرسازي بهداشتي و فني ندارد. چرا كه اين قانون بروز نشده و پاسخگوي شرايط فعلي شهرها و خصوصا كلانشهرهاي كشور نيست پيشنهاد صريح تجديد نظر در كيفيت حقوقي تدوين مقررات ملي ساختمان و تصويب قوانين صريح جهت حمايت از اجراي آن است.

مقدمه

مقررات ملي ساختمان در راستاي اطمينان از ايمني، بهداشت، بهره دهي مناسب، آسايش و صرفه اقتصادي در صنعت ساخت و ساز، تدوين گرديد تا با اجراي مفاد آن توسط همه دست اندركاران ساختمان، بهره وري سهم عظيمي از سرمايه هاي ملي كشور در مسير احداث ابنيه ; افزايش يابد.

مقررات ملي ساختمان كه در حال حاضر مراحل بازنگري خود را مي گذراند، در مجموع قوانيني را بدست ما مي دهند كه مهندسين با استفاده از آن مي توانند نسبت به كنترل طراحي ، ساخت و مصالح ساختماني آن اقدام كنند. شهرداريها و ساير مراجع ذيربط با ايجاد هماهنگي هاي لازم نقش برجسته اي در جهت اعمال مقررات ملي ساختمان و ارتقاي كيفيت دارند. و بطور خاص نهاد شهرداري لازم است با نظارت و كنترل نحوه اجراي قوانين، اين امر را به بهترين شيوه محقق سازد.

;

;

متن اصلی

;

نحوه نظارت بر اجرای مقررات ملی ساختمان

در صدور پروانهاركان اجرايي و نظارتي ، مؤثر در اجراي مقررات ملي ساختمان شامل مهندسين طراح و محاسب مي باشند كه در اقدام به طراحي و محاسبه، ; يا عرفاً در تأئيد اين موارد نقشي دارند . و همچنين شهرداري و سازمانهاي وابسته از جمله سازمان آتش نشاني – سازمان ترافيك و … مواردي را در زمان صدور پروانه در نقشه ها و مستندات آن كنترل مي كنند تا انطباق با مقررات ملي ساختمان كنترل شود . همچنين وفق بند 2-3-4 از مبحث دوم مقررات ملي ساختمان : « سازمان نظام مهندسي استان موظف به نظارت بر حسن انجام خدمات اشخاص حقوقي و دفاتر مهندسي طراحي ساختمان مي باشد و در صورت مشاهده تخلف يابد مراتب را حسب مورد براي رسيدگي و اتخاذ تصميم به شوراي انتظامي استان ، سازمان مسكن و ; شهرسازي استان و ساير مراجع قانوني ذيربط اعلام نمايد . در صورت احراز هرگونه تخلف ، برخورد انظباطي تا حد ابطال پروانه اشتغال صورت خواهد پذيرفت . ; ;

در صدور پايانكار نيز به صورت مشابه مسئوليت نظارت بر اجراي صحيح مقررات ملي ساختمان به عهده مهندسين ناظر مي باشد كه پس از آن در صورت عدم رعايت ، شهرداري و سازمانهاي وابسته ضمن بازديد ها و نظارتهاي پليس ساختمان و مأمورين مربوطه وفق ماده 100 قانون شهرداري موارد مغاير را جهت برخورد با مالك به كميسيون ماده صد و جهت برخورد با مهندسين به شوراي انتظامي معرفي خواهند كرد .

همچنين وفق ماده 35 قانون نظام مهندسي مسئوليت نظارت عاليه بر اجراي مقرات ملي ساختمان بر عهده سازمان مسكن و شهرسازي است و از اين طريق نظارت مضاعف بر عهده سازمان نظام مهندسي قرار گرفته است .

در مجموع ; وفق ماده 34 قانون نظام مهندسي ، عدم رعايت مقررات ياد شده تخلف از قانون محسوب مي شود و لذا مي تواند وفق قوانين ، از طريق مراجع قضايي پيگيري و طرح شكايت گردد . اما اگر فرض كنيم كه مسير مراجع قضايي روال غير معمول است و با توجه به كثرت پرونده هاي قضايي ثمر بخشي آن مورد تأمل است ، لذا به آسيب شناسي مسير معمول و جاري در برخورد با متخلفين از اجراي مقررات ملي ساختمان مي پردازيم كه وفق ماده 100 قانون شهرداري، صرفاً كميسيون ماده 100 و شوراي انتظامي خواهد بود .

با نگاهي به مقدمه و انتهاي متون ; يكايك مباحث مقررات ملي ساختمان نيز اين نكته قوت ميگيرد كه مسيري جز دو مرجع ذكر شده جهت برخورد و نظارت وجود ندارد ، چرا كه اين دو مرجع مي تواند در گردش كاري جاري و معمول پرونده ها لحاظ شوند و در نتيجه فرهنگ سازي مناسب تر جهت بازدارندگي از تخلفات از طريق اين دو مسير ، با اميدواري بيشتري همراه است . به عنوان مثال : نكات قيد شده ; ذيل در مباحث 12 و 16 و 18 ; يادآوري مي گردد:

مبحث 12 – ایمنی و حفاظت کار در حین اجرا

“12-1-5-9- شهرداري و ساير مراجع صدور پروانه ساختمان و همچنين سازمان نظام مهندسي ساختمان موظف به نظارت ; بر عملكرد مجري و مهندس ناظر مي باشند . در صورت بروز تخلف بايد مراتب به ; شوراي انتظامي ; نظام مهندسي ساختمان گزارش گردد.”

مبحث 16 – تاسیسات بهداشتی

“16-1-9-1- مسئول امور ساختمان در شهرداري يا هر مقام قانوني ذيربط بايد در جريان پيشرفت كلرهاي اجرايي و ; در پايان كار، از چگونگي اجراي هر قسمت ; از كار بازرسي به عمل آورد و از نتيجه بازرسي مدارك لازم را تهيه كند.

16-1-9-4- ; در پايان عمليات تهيه و نصب تأسيسات بهداشتي ساختمان بايد از طرف مسئول امور ساختمان ئر شهرداري يا هر مقام قانوني ذيربط ، بازرسي نهايي صورت گيرد و پيش از صدور گواهي تأييد كل كار ، همه مواردي كه با الزامات مندرج در ين مبحث از مقررات مغايرت دارد صورت برداري و تصحيح شود “

مبحث 18 – عایق بندی و تنظیم صدا

انتهای مقدمه “… آن قسمتهايي از مشكلات آكوستيكي مد نظر قرار گرفتند كه جنبه ; بنيادي دارند عمدتاً به سفتكاري ساختمان مربوط مي شوند . زيرا، ‌اصلاح كردن اين قبيل مسائل در مراحل بعد از احداث ساختمان اگر غير ممكن نباشد ، بسيار پرهزينه خواهد بود. “

همچنين مباحث حريق ، گاز وآسانسور و پله برقي به جهت نظارت مستقيم شهرداري ، سازمان آنش نشاني و شركت گاز در اجرا با تأكيد بيشتري مورد نظارت و ارزيابي قرار گرفته است .

لذا با تأكيد بر اين دو مسير بار ديگر اثر بخشي ماده 100 قانون شهرداري را در شرايط فعلي مورد بررسي قرار مي دهيم . ; ; ;

;

ماده صد قانون شهرداري

ماده صد قانون شهرداری بهمراه 2 تبصره درسال 1345 به قانون شهرداريها الحاق گرديد و پس از آن در سال 1352 تبصره 1 ماده صد به شكل موجود اصلاح و درسال 1355 قانون الحاق 6 تبصره به ماده صد قانون شهرداريها از تصويب مجلس گذشت و درتاريخ 27/6/85 تبصره هاي 2 تا 8 به ماده صد الحاق گرديد. پس از پيروزي انقلاب درسال 1362 امر رسيدگي به تخلفات دركميسيون ماده صد متوقف و مقررشد پرونده هاي مذكور به دادگستري ارسال گردد. دراوايل سال 1367 كميسيون تعزيرات حكومتي در شهرداريها تشكيل و كار رسيدگي به تخلفات ساختماني را وفق آئين نامه مربوطه برعهده گرفت و دراواخر سال 1367، فعاليت مجدد كميسيون با تنفيذ مع الواسطه حضرت امام خمينی(ره) آغاز گرديده و تاكنون فعاليت آن درسراسر كشور ادامه دارد. چنانچه توسعه كلانشهرها به لحاظ جمعيت و وسعت مدنظر قرارگيرد؛ تناسب آن با تغييرات قوانين دراينخصوص، تأمل برانگيز است. كلانشهرهاي كشور درحاليكه با مصالح و فن آوريهاي جديد ساختماني درحال توسعه افقي و عمودي هستند جهت نحوه برخورد با تخلفات از قوانين 40 سال پيش استفاده مي كنند. كيفيت برگزاري كميسيون ماده صد درشرايط فعلي يقيناً اكتفاي موج تخلفات ساختماني درحال انجام در كلانشهرها را نمي كند.

مقررات ملي ساختمان كه در حال حاضر مراحل بازنگري خود را مي گذراند، در مجموع قوانيني را بدست ما مي دهند كه مهندسين با استفاده از آن مي توانند نسبت به كنترل طراحي ، ساخت و مصالح ساختماني آن اقدام كنند.

;

تخلفات واقع در صلاحيت كمسيون م 100 و تباصر آن حوزه های زیر را در بر می گیرد:

;

1 – تخلف احداث بناي بدون پروانه

2 – تخلف تراكم اضافي

3- ; ; ; ; تخلف مربوط به عدم احداث پاركينگ و يا غير قابل استفاده بودن پاركينگ

4- تجاوز به معابر شهر

5- تغيير كاربري

6- تخلف عدم استحكام بنا

7- تخلف عدم رعايت اصول فني و بهداشتي و شهرسازي

;

با مروري مجدد به جنس و ماهيت تخلفات واقع در صلاحيت و حوزه اختيارات كمسيون ماده صد ق. ش، بسادگي مي توان دريافت كه دو تخلف اخير (موارد 6 و 7) بطور واضح در راستاي اهداف 21 مبحث مقررات ملي ساختمان كه مقدمتاً نيز به آن پرداخته شد مي باشد. لذا صدور آراء مقتدر و اجراي دقيق و كامل احكام صادره تنها راه نيل و تحقق مقررات ملي ساختمان خواهد بود..

شهرداري، مهندسان ناظر ساختماني و دفاتر اسناد رسمي، سه ركن اصلي و مثلث اقتدار و بازدارندگي اين ماده از قانون شهرداري و تباصر آن و به تبع آن تحقق مقررات ملي ساختمان خواهند بود . ;

بطور خلاصه مي توان وظايف هريك از اين اركان را در حوزه هاي ذيل بر شمرد:

الف – شهرداري :

1 – جلوگيري از عمليات ساختماني ساختمانهاي بدون پروانه يا مخالف مفاد

2 – طرح دعوا در كمسيون م صد

3 – ابلاغ تصميم كمسيون به مالك

4 – اجراي آراي كمسيون م صد

5 – تقاضاي صدور رأي تخريب از كمسيون نسبت به ذي نفعي كه از پرداخت جريمه خودداري كرده است.

6 – جلوگيري از ادامه عمليات تجاوز به معابر شهر و ارسال پرونده امر به كمسيون .

ب – مهندسان ناظر ساختماني :

1 – نظارت بر عمليات اجرائي ساختماني كه به مسووليت آنها احداث مي گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه ها و محاسبات فني ضميمه (فرض بر اين است كه پروانه بر مبناي انطباق كامل نقشه ها اعم از طراحي و محاسبات فني آن با مفاد مقررات ملي ساختمان صادر شده است).

2 – گواهي مطابقت ساختمان با پروانه ، نقشه و محاسبات.

3 – اعلام تخلف به شهرداري.

ج – دفاتر اسناد رسمي :

قيدِ گواهي پايان ساختمان و گواهي عدم خلاف تا تاريخ انجام معامله صادر شده توسط شهرداري (در مورد ساختمانهاي ناتمام ، درج در سند با توجه به قسمت اخير تبصره م 8).

;

اشكال اساسي قانون ماده صد از چند جنبه قابل توجه است:

1- ابهام در تعريف «جلوگيري» كه در متن ماده صد قيد گرديده است عملاً اختيارات بسياركمي جهت شهرداري فراهم نموده است و جلوگيري واقعي را به بعد از صدور رأي كميسيون موكول نموده است. چه بسا پلمب و جلوگيري از فك پلمب بعضاً با پيگيري هاي حقوقي و ارسال به دادگاه امكان مؤثربودن خواهدداشت كه آن هم سيكل پيچيده، نامطمئن و ناپايداري دارد.

2- با اين وصف جلوگيري از تخلفات ساختماني بازه زماني به وسعت بازديد و ارسال پرونده به كميسيون و صدور رأي و ابلاغ و پلمب پس از آن دارد كه باوجود امكان اعتراض وفق تبصره 10 ماده صد، بازه زماني اجراي آراء قلع، وسيعتر نيز خواهدشد و درمجموع درشرايط عادي قانوناً حداقل 24 روز كه آنهم معمولاً باتوجه به زمان مكاتبات و نوبت پرونده ها بيشتر خواهدشد، زمان خواهد برد و به اين ترتيب دراين مهلت زماني با اصرار مالكين به تخلف، ساختمان پيشرفيت فيزيكي خواهدداشت و درصورتيكه بازديد بر رأي تأثيرگذار باشد؛‌ امكان صدور رأي قلع را تضعيف كرده و چنانچه رأي قلع صادر گردد؛ حجم بيشتري از هزينه ملي كه صرف ساخت و ساز گرديده منهدم خواهدشد.

3- باعنايت به افزايش كثرت پرونده ها و عدم امكان تسلط بر شرايط مشابه پرونده ها، صدور آراء متناقض درتخلفات يكسان، عملاً فرهنگ نامناسبي را جهت ميل به تخلف ازسوي كميسيون ماده صد رواج مي دهد؛ بديهي است با اين شيوه هيچ قانون قطعي در برخورد با تخلفات در شهر ما وجود ندارد و با نگاهي به آمار ريسك موجود در تخلفات بالا نيست و ضرر ناشي از آن براي متخلفين باتوجه به افزايش قيمت خريد و فروش مسكن جبران شدني است.

;

;

براي ايجاد قاطعيت در تغيير شرايط فعلي لازمست يكبار ديگر تبعات منفي ساخت و سازهاي غيرمجاز را مرور كنيم.

ساخت و سازهاي غيرمجاز معمولاً سبب توليد تصاوير نازيبا و ناهماهنگ درشهر مي گردند. شهر نازيبا شهروندان نازيبا (به لحاظ جسمي و روحي) دارد. از تبعات اجتماعي وسيع ناشي از تخلفات ساختماني درحاشيه و مركز شهر گريزي نيست. با ساخت و سازهاي غيرمجاز و ناپايدار ممكن است درمدت كوتاهي حتي درچند ثانيه جمعيت كثيري از مردم به دليل يك بلاي طبيعي از دست بروند. با ساخت و سازهاي غيرمجاز ممكن است در بلندمدت نسلي از مردم دچار آسيبهاي اجتماعي شديدي بشوند و افتخارات خود و پيشرفتهاي خود را از دست بدهند.

و با ذكر اين نكات، طرح اين سؤالات خالي از لطف بنظر نمي رسد كه :

چگونه مي توان از توسعه تخلفات جلوگيري كرد؟ چه عواملي باعث مي شود كه مردم بازهم تخلف كنند؟ آيا بايد ساخت و سازهاي غيرمجاز را به حال خود رها كنند؟ آيا تخلفات ساختماني پيام فرهنگي براي مجاورين و ساير نقاط شهر ندارد؟ آيا تصميماتي كه ما با شيوه فعلي در كميسيونها اتخاذ مي كنيم توليد فرهنگ از حاشيه به مركز است؟‌ ; يا توسعه فرهنگ مركز به حاشيه شهر است؟ براستي صدور آراء كميسيونهاي ماده صد بنحويكه در قانون تصريح گرديده است درشرايط فعلي موردي است؟ يا هر رأي موجي از فرهنگ درميان مردم منتشر مي كند؟ ما با صدور اين آراء چه پيامي براي مردم مي فرستيم؟ آراء متناقض چه پيامي به مردم مي دهد؟ آيا درخواست ما از مردم اينست كه تخلف نكنند؟ يا ما از مردم مي خواهيم كه بهانه هاي خوبي براي تخلف كردن داشته باشند؟ نوعاً دلايلي كه مردم براي انجام تخلف در دفاعيات خود مي آورند چه پيامي براي ما دارد؟ و آيا تناقض آراء در كميسيونهاي ماده صد كه طبيعت صدور آراء با قوانين فعلي است به رفع مشكلات كمك مي كند يا به توسعه مشكلات؟ براستي ابهامات و نواقص ماده صد قانون شهرداري با وضعيت فعلي كلانشهرها چه كرده است؟ كثرت پرونده ها كه به دليل نبود اختيارات قانوني لازم براي شهرداري جهت جلوگيري از ساخت و سازهاي غيرمجاز روبه افزايش است؛ تعدد شعب كميسيون ماده صد را به بار آورده است و تعدد شعب كميسيونها درهر كلانشهر، بازهم سبب كثرت آراء مي گردد.

;

;

;

;

تلاشهاي انجام شده و يا درحال انجام از سوي شهرداريها ( مثال تطبیقی از فعالیتهای شهرداری مشهد بعنوان دبیر کارگروه تخصصی ماده صد کلانشهرها)

1- ; ; ; ; پيشنهاد اصلاح ماده صد قانون شهرداري

2- ; ; ; ; تدوين آيين نامه اجرايي آن

3- ; ; ; ; مكانيزه كردن سيستم كميسيون ماده صد

4- ; ; ; ; ايجاد وحدت رويه در اصدار رأي در كميسيونهاي ماده صد

5- ; ; ; ; آسيب شناسي پرونده هاي خاص و ريشه يابي ابهامات مواجهه

6- ; ; ; ; ; تحليل موانع موجود درهمگرايي بيشتر ميان كميسيون هاي ماده صد و ديوان عدالت اداري

7- ; ; ; ; ريشه يابي نقض آراء كميسيون ماده صد و نقاط ضعف آن

8- ; ; ; تعريف شفاف و دقيق ضوابط شهرسازي با دلايل فني و قانوني

;

نتيجه گيري

اينكه مقررات ملي ساختمان و قوانين شهرداري داراي تفاوت اساسي و ماهيتي در بعد ضمانت در اجرا هستند. مي توان گفت، بر خلاف قوانين شهرداريها كه مستقيما تحت پوشش احكام ماده صد و ساير پيگردهاي قانوني براي اجرا هستند، معضل اصلی مقررات ملی ساختمان، عدم وجود سیستم ضمانت در اجرا است. ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ;

از سوي ديگر، مقررات ملي ساختمان، بشدت فني و فاقد جنبه هاي حقوقي بازدارنده و راهكارهاي پيشگيرانه و اجرايي است. مخاطبين اين مقررات و قوانين، مهندسين هستند و چنانچه مالك و سازنده، عزم جزمي بر اجراي آن نداشته باشند معلوم نيست به جز قانون شهرداري و بطور خاص ماده صد آن در كنار قانون نظام مهندسي و شوراي انتظامي كه در حدفاصل اين دو قانون بروز مي يابد، چه مرجع ديگري مي تواند در مقابل تخلف از مقررات ملي ساختمان واكنش نشان دهد.

آنچه كه عملاً اتفاق افتاده است تلاشهاي ناموفقي است كه جسته و گريخته در نظام مهندسي استانها صورت مي گيرد اما علت كندي و شكست اين تلاشها عدم وجود مواد و تباصر قانوني مقتدر وقاطع در برخورد با متخلفين است. برخورد با مهندسين در صورت شكايت مالك و يا با استفاده از تبصره 7 ماده صد كه به دليل شرايط اجتماعي آمار بالايي از اجرايي آنرا در دست نداريم صورت مي گيرد و طرح پرونده در شوراي انتظامي در عمل پس از وقوع تخلف طبق آمار موجود، دردي از كيفيت نامطلوب ساخت را درمان نخواهد كرد.

نتيجه، سردرگمي مردم در دريافت علائم شهرداري است. مردم بايد به كدام سو حركت كنند؟ و ما چه فرهنگي ميان آنان رواج مي دهيم؟ مع الوصف، نتيجه اي كه عايد مي شود اينست كه ما با جمعيت كثير فعلي چاره اي جز استفاده از ابزارهاي مناسب جهت توزيع متعادل امتياز و محروميت هستيم و بايد از فن آوريهاي نوين ;و قوانين جديد در نگاه صحيح به جمعيت كثير مردم شهر استفاده كنيم .

مواردی چون ایزو، استاندارد، بیمه، مکانیزاسیون (اطلاع رسانی و گردش کاری اینترنتی)، آموزش و بکارگیری بخش خصوصی ، ابزارهایی جهت نگاهی صحیح به رشد جمعیت هستند.

البته با نگاهي به سردرگمي موجود در شيوه نظارت و ارزيابي ساختمانها به وضوح در مي يابيم كه پيشرفت ما در به روزآوري قوانين، همگام با پيشرفت در استفاده از فن آوريهاي نوين ساخت وساز نبوده است، كه خود مبحثي پرقوت جهت نقد و بررسي را مي طلبد. اما چنانچه به شيوه ها و پيشرفت موجود در دو مقوله نحوه نظارت و ارتقاء كيفيت ساخت بسنده كنيم، ابتدايي ترين راه حل، تدوين مقررات ملي ساختمان با نگاه حقوقي و اجرايي است. به عبارت بسيار ساده مي بايست در هريك از مباحث، روشن گردد كه در صورت عدم اجراي مقررات ملي ساختمان، چه جريمه اي و از طريق چه مرجعي، شامل متخلفين خواهد شد؟ و آيا این جریمه ها بازدارنده هستند يا صرفاً گردش كاري بيهوده اي در پرونده هاي مرتبط ايجاد خواهند كرد.

اين مقاله تلاشي بود جهت برانگیختن دو فعاليت مشخص:

1- ; ; ; ; به روزآوری و تدوين صريح قوانین و مقررات با گرايش تضمين اجراي مقررات ملي ساختمان

2- ; ; برخورد قاطع با متخلفين از اجراي مقررات ملي ساختمان در دو حوزه دولتي و بخش خصوصي به نحوي كه گردش كاري مشخصي جهت رويه قضايي اين موارد ايجاد گردد.

;